全国人大常委会就农村土地承包法修正案草案举行发布会

全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉

全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉表示，近些年来，随着我国经济社会的发展，农业农村取得了一些新进展，出现了一些新情况和新问题。党中央对“三农”工作，特别是农村土地制度改革做出了一些新的部署，要求对农村土地承包法进行修改。具体来说，我们这次修改法律主要是基于三个方面考虑。

第一，适应新时代农业农村改革发展的客观要求。随着我国工业化、城镇化信息化的迅速推进和农村经济社会的迅速发展，农村也出现了一些新情况。越来越多的农民，特别是青壮年农民进城务工，承包土地流转加速，流转面积不断扩大，现在流转的承包地面积已经超过了三分之一，家庭农场、各种农民专业合作社还有农业产业化农村龙头企业等一些新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于促进现代农业发展。

第二，把党对新时代农业农村工作的一些重大部署和方针政策转化为法律。党的十八大以来，针对农业农村的新情况、新发展、新问题，以习近平同志为核心的党中央对于稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革等提出了一系列的方针政策，作出了重大安排部署。习总书记就“三农”工作作出了重要论述和指示，需要及时地转化为法律。

第三，总结和确认地方实践探索和创新的经验，并上升为法律。这些年来，不少地方在进一步深化农村改革，特别是农村土地制度改革的过程中不断地探索创新，积累了宝贵的经验，需要及时加以总结，并且把实践证明行之有效的经验上升为法律，更好地规范和指导农村改革发展。

何宝玉认为，承包期内不得随意调整农民的承包地，不得随意收回农民的承包地，是农村土地承包法的核心内容。农村土地承包法第26条和第27条（修改后是第27条、第28条），这是农村土地承包法修改的两个核心条款。稳定农村土地承包关系，保护农民的土地承包经营权，很重要的一点，就是发包方在承包期内不得随意收回承包地，使广大农民真正地感到土地承包经营权是有切实保障的。否则，如果发包方可以随便收回承包地，稳定的土地承包关系就无从谈起。

这次修改农村土地承包法是保护进城农户的土地承包经营权，作了两个修改。一个是农民进城以前，不得以农户退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。一个是删除了要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定，修改为由进城农户自主选择如何处分土地承包经营权，可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，也可以流转土地经营权。

全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛

全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛认为，确实落实承包地的“三权分置”，是这次修改农村土地承包法的主要任务。我们说的“三权分置”，针对的是农村集体经济组织内部的家庭承包方式而进行的一个制度设计。农村的土地归农民集体所有，这个是说的所有权，对这个问题，土地管理法和物权法都有明确规定。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，这句话讲的是农村土地的承包经营权，也就是承包以后，就享有了土地承包经营权。

杜涛表示，三权分置的设想，是承包的农户承包土地以后，不但可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障，可以有利于促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效率，也有利于增加农民的财产收入，同时还要使转让土地经营权的承包户不失去权利的保障。这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由流转的受让人享有的权利。这个权利就是这次修改后新增加的土地经营权，是“三权分置”中的第三个权利。

前面说了前两个权利是现在都有的，土地所有权，土地承包经营权，这次在修改后的农村土地承包法中，又新设了一个土地经营权制度。

修改后的农村土地承包法对于土地经营权的制度设计，主要包括几个方面：一是在总则第9条中，提出了土地经营权的概念，同时也表达了整个制度设计的理论基础。这个理论基础就是承包方既可以自己经营，有也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。流转承包地的土地经营权，就是由他人经营的一个实现方式，我们在第9条中作了一个基本的规定，出来了土地经营权的概念。

第二个关于流转的方式。修改后的农村土地承包法第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他的方式，向他人流转土地经营权，并向发包方备案。

第三，关于土地经营权的登记。修改后的法律第41条规定“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人”，关于登记的规定，同时在法律上也是一个关于土地经营权物权效力的表述。

第四，关于土地经营权的融资担保，依照新修改后的法律第47条规定，一个方面，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，就是承包方自己就可以用土地承包经营权向金融机构融资担保。另一方面，土地经营权流转的受让方，通过流转取得的土地经营权，经过承包方的书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。融资担保以后，就发生了担保物权的效力。当事人就可以向登记机构申请登记。作为担保物权人的金融机构，有权就土地经营权优先受偿。

农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群

农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群表示，这个问题涉及到土地流转，从土地流转来说，从中央制度安排来说，叫落实所有权，稳定承包权，放活经营权。这个制度创新已经体现在这次修法上。所以从农民的角度来说，不存在流转了之后土地就失去了。从中央的要求，到法律的规定，包括我们在实践过程中用了五年时间在全国对农民承包经营权做了确权登记颁证，目的是让农民能够拿到稳定的承包经营权。承包经营权是农民的，是物权。稳定承包经营权之后，农民可以按照自己的意愿来进行有计划地流转，也可以入股，也可以退出，也可以互换。这是中央所要求的，在保护所有权和承包权的前提下，平等保护农民的土地经营权。

此外，为了平等保护经营权，相关的部门推出了一系列的措施，包括流转市场规范化建设，这次根据新修订的土地承包法相关精神，将进一步完善流转市场管理办法。另一方面，农民的顾虑还与对流转合同的条款规定不是太清楚有关，下一步我们准备推出全国标准的土地经营权的流转合同文本，进一步规范合同。

所以，农民在土地流转过程中不存在流转了土地，土地就失去的问题。

全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛表示，实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国改革开放历史新时期的重要的标志性举措，也是宪法规定的我国的农村基本经营制度。

这次修改农村土地承包法，就是为了在新时期适应发展的需要，把中央精神和实践经验，转化为法律规范。

简而言之，实际上就是在原来的集体土地所有权，土地承包经营权的基础上，又从土地承包经营权中分离出一个土地经营权。

关于承包期的延长。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，这次修改农村土地承包法就要把这个中央精神落实为法律规范。修改后的法律规定，耕地的承包期届满后再延长三十年。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，这次也同时规定，草地和林地的承包期届满后，再现有基础上相应延长。

这次修改农村土地承包法，重要的修改了保护农村妇女的土地承包经营权，其实修改前的农村土地承包法，就很注重保护农村妇女的承包经营权。比如说规定了农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。这是现行法的规定。现行法还规定，不得因为妇女婚姻状况的变更而损害其土地承包经营权。

这次修改后的农村土地承包法又新增加了两项规定，一是规定承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。二是土地承包经营权证和林权证，这些证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。这两项新增加的规定，实际主要的考虑也是关于保护农村妇女的土地承包经营权。

农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群表示，围绕着新修订的内容，我们落实新修订的农村土地承包法，近期主要是抓两个方面：第一，大力宣传新修订的农村土地承包法。一些新的内容、新的重点要让老百姓知道，让从事这项工作的党政领导学通弄懂。为了做到这一点，一是我们抓紧对新法进行一些释义，要和全国人大相关部门抓紧研究，做一个标准的法律释义。二是要通过各种媒体、多种方式把法的精神向农民宣传，让农民能够做到家喻户晓，按照土地承包法维护自己的权益。在宣传的同时，我们还计划，要开展培训，特别是从事这项工作的各级党政领导，以及土地承包管理的一些人员，要进行一些有组织的培训，这是明年的一项重点工作。

此外，根据新修订的法律，要尽快出台一些配套的政策措施。第一个方面，农民还有担心，还有顾虑，在稳定承包权上，做好我们农村承包地确权登记的一些收尾工作。这项工作历时五年，到2018年底基本完成，在基本完成的基础上，还有一些收尾，真正给农民确实权、颁铁证，这项工作要继续做好做实。

第二个方面，这部法律规定的要建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，这个制度要具体出台办法，规范工商资本到农村去租地的行为。同时，结合法律的要求和规定，在第二轮土地承包到期后再延长三十年，这也是十九大习总书记宣布的，这方面我们要研究具体的配套政策和拿出具体的衔接办法。

农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群表示，我国实行土地集体所有，采取的是集体经济组织内部家庭承包方式，承包家庭的成员平等地享有承包土地的各项权益。无论是妇女，无论是小孩，无论是老人，都要平等地享有土地的各项权益。修订后的土地承包法特别体现了这条，这也是对妇女权益保护的一种强调。同时，也保留原法的条款。比如说第6条，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人，不得剥夺侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

妇女结婚，新居住地未取得承包地的，发包方不能收回其原承包地，妇女离婚、丧偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地没取得承包地的，发包方也不能收回她的承包地。这些规定都是对妇女承包经营权加强了保护。第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果没分到地的时候，更不能收回。从这个角度来说，妇女的权益更加得到了保护。