福建省自然资源产权制度改革实施方案

为贯彻国家生态文明体制改革总体部署和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，推进土地、水、矿产、森林、海域海岛等自然资源产权制度改革，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，以推进自然资源统一确权登记为基础，完善自然资源产权体系为核心，加强自然资源产权保护为重点，统筹推进自然资源产权制度改革，着力解决自然资源产权制度中的突出问题，切实发挥自然资源产权制度在促进资源保护和合理利用中的基础作用，为建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

1.坚持准确定位。把自然资源产权制度改革放在生态文明建设全局和自然资源源头保护、开发利用、修复治理的全过程来认识和谋划，充分发挥自然资源产权制度在生态环境保护中的基础性作用。

2.突出问题导向。适应生态文明建设和经济社会发展需要，针对当前自然资源产权制度存在的问题，探寻有效制度创新路径，通过解决问题彰显改革成效。

3.坚守改革底线。坚持资源公有不动摇，保护和合理利用水平不降低，合法权益不受损，确保改革沿着正确方向平稳有序推进。

4.强化统筹协调。正确处理个性与共性、局部与全局、当前与长远的关系，按照自然资源保护和开发利用的内在规律，凝聚改革合力，增强改革的整体性、系统性、协同性。

（三）改革目标

经过积极探索、开拓创新，2018年自然资源产权制度改革初见成效，全面完成土地承包经营权确权登记颁证，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证，完成晋江市农村土地制度改革三项试点及厦门市完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。到2020年，完成全省自然资源统一确权登记、农村地籍和房屋调查，实现自然资源权利清单管理，基本建成符合实际需要和有关规定的自然资源产权交易平台、自然空间监管平台，基本建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度，维护自然资源权利人合法权益，增强使用者有效保护和合理利用自然资源的意识和内在动力，提升自然资源市场化配置水平，促进生态文明建设。

二、主要任务

（一）加快推进自然资源产权登记

1.全面开展自然资源统一确权登记。总结晋江市、武夷山国家公园、厦门市等相关试点经验，协调解决不同自然资源产权空间重叠、相互不协调的问题，完善确权登记的组织模式、技术方法和制度规范，修订《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》。在不动产统一登记的基础上，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记原则，到2020年，完成全省自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间内的水流、森林、山岭、荒地、滩涂及探明储量的矿产资源等各类自然资源的权属、位置、面积等，划清国家所有和集体所有之间的边界、不同集体所有者之间的边界。已明确所有权的自然资源，在自然资源登记簿进行相应记载。建立自然资源统一确权登记信息管理平台，实现自然资源统一确权登记信息与自然资源审批、交易信息互通共享，支撑自然资源产权保护和监管。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

2.加快农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记。按照不动产统一登记要求，2020年前基本完成全省农村地籍和房屋调查，查清包括宅基地、集体建设用地在内的每宗土地的权属、界址、位置、面积、用途及农房等地上建筑物、构筑物基本情况，建立城乡一体的地籍数据库。在农村地籍调查的基础上，依法对符合条件的宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省住建厅

3.加快农垦国有土地使用权确权登记发证。在掌握全省农垦土地利用基本情况的基础上，2018年底前，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证工作，做到农垦国有土地“权属应确尽确、证书应发尽发”。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省农业厅、国有自然资源资产管理局

（二）适度扩大自然资源产权权能

1.适度扩大土地资源产权权能。落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，农村土地承包经营权可依法融资担保、入股从事农业产业化经营。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。深化农村土地制度改革三项试点、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点、利用集体建设用地建设租赁住房试点，适度扩大集体土地资源产权权能。推进完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点，建立健全产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场。总结国有建设用地立体化开发利用实践经验，研究制定地上、地表和地下分层设立土地使用权的具体办法。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省住建厅、农业厅、国有自然资源资产管理局、人行福州中心支行

2.适度扩大水资源的产权权能。根据所有权与使用权分离原则，以及不同用水方式的经济属性、社会效益和对水资源本身及生态环境的影响，分门别类探索各类用水产权体系有关权利的配置和产权管理的目标、手段、管理机构，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，建立保障权责利相互协调的激励约束机制。完善取水许可制度，确认取水户的水资源使用权，推进行业间、用水户间取水权交易；开展用水总量控制指标和江河水量分配，推进地区间、流域间、流域上下游的区域水权交易；明确灌溉用水户的用水权益，推进灌区内部用水户或用水组织间灌溉用水户水权交易。

牵头单位：省水利厅，配合单位：省国有自然资源资产管理局

3.适度扩大矿产资源产权权能。在矿产资源所有权和使用权分离的基础上，明确探矿权、采矿权的所有者、管理者、使用者的权利义务关系，健全探矿权、采矿权的转让、抵押、出资（入股）等权能。进一步规范矿业权取得和流转，规范矿业权市场运作。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省国有自然资源资产管理局

4.适度扩大森林资源产权权能。全面推进国有林场改革，在保持生态系统完整性、稳定性的前提下，研究引进社会资本参与国有林场发展生态经济型项目。鼓励社会资本通过承包、租赁、合作等方式，参与国有林场发展森林旅游等特色产业。对未开展明晰产权主体改革，仍由农村集体经济组织统一经营管理的集体林地（生态公益林、重点生态区位商品林和天然商品林除外），结合农村集体产权制度改革，依法将股权量化到户、股权证发放到户，并引导规模经营，完善股份经营管理制度。鼓励、引导林农采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权、林木所有权，大力培育林业专业合作社、家庭林场、股份合作林场等新型林业经营主体，发展林业适度规模经营。鼓励社会资本与林农开展合作经营，引导林业龙头企业、国有林场、新型林业经营主体等以股份合作、托管代管等模式，与林农建立紧密的利益联结机制，让林农分享产业链增值收益。

牵头单位：省林业厅，配合单位：省国土厅、农业厅、国有自然资源资产管理局

5.适度扩大海域海岛资源产权权能。鼓励通过市场化方式出让经营性用海的海域使用权。除国家审批的重大产业项目，列入《划拨用地目录》的建设用地项目，列入省重点项目的能源、交通、水利项目，以及传统养殖外的经营性项目用海用岛，通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域海岛使用权，其中用于经营性房地产的，应以拍卖方式取得海域海岛使用权。探索完善海域、无居民海岛使用权转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能，鼓励金融机构开展海域、无居民海岛使用权抵押融资业务。建立海域收储制度，对纳入收储计划的海域海岛资源，可通过补偿、安置、置换等方式收回原海域海岛使用权后，以“净海”“净岛”方式出让海域海岛使用权。

牵头单位：省海洋渔业厅，配合单位：省国土厅、国有自然资源资产管理局

（三）建立健全自然资源产权交易市场

1.建立健全自然资源产权交易平台。各自然资源管理部门应根据不同类型自然资源的产权要素性质、流转范围和交易需要，建立健全符合有关规定和实际需要的自然资源产权交易平台，并与省公共资源交易电子公共服务平台和省公共资源交易电子行政监督平台对接，实现统一基本信息发布、统一CA认证和电子签章、统一交易主体信用、统一电子化行政监管与配套服务。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省发改委、农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

2.完善自然资源产权交易机制。针对不同自然资源特点，明确交易基本规则，评估资源价值，规范交易程序，确保交易过程公开公平公正。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本的基础上，研究完善自然资源及其产品价格形成机制。研究制定和完善农村土地承包经营权基准价格、城镇国有土地基准地价、集体建设用地基准地价、农用地基准地价及矿业权基准价格等自然资源交易价格体系。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省发改委、农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

（四）加强自然资源产权保护

1.明确各类自然资源产权主体权利。根据《自然资源权利类型（试行）》（详见附件），对自然资源实行权利清单管理，明确各类自然资源产权主体在自然资源产权行使、开发利用和保护等方面享有的权利及依法应承担的责任。在符合法律规定及用途管制的前提下，保护自然资源使用权人的自主权，允许自然资源使用权人根据自然资源的具体情况进行合理开发利用，不得以任何行政手段干涉其合法生产经营活动。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

2.发挥行政部门处理自然资源权属纠纷的专业优势。有效发挥行政调解、行政处理、行政复议等在处理自然资源权属纠纷中的积极作用。加强自然资源产权行政执法与刑事司法的衔接，加大自然资源产权保护力度。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局、法制办

3.探索对受到生态限制的自然资源产权进行合理补偿的机制。为生态环境保护需要，对已存在的合法探矿权、采矿权、林权、取水权等自然资源产权进行限制的，分类研究，探索提出差别化的补偿和退出方案。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省财政厅、环保厅、农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

（五）强化自然资源产权行使监管

1.加强和完善协同监管。在理顺各相关部门监管职责、落实执法责任的基础上，建立健全跨部门、跨区域执法协作机制，推动实现各相关部门和地区之间监管资源共享，形成各司其职、各负其责、横向协调、纵向联通的协同监管新格局。积极配合中央环境保护督察、国家土地督察、国家海洋督察等督察工作，加强领导干部自然资源资产离任审计结果运用，提升自然资源监管水平。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省环保厅、农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、审计厅、国有自然资源资产管理局

2.提高自然资源产权行使监管的技术水平。充分利用大数据、云计算、物联网、移动互联、卫星遥感等现代技术和数字福建已有成果，建立符合实际需要的自然空间监管平台，实现对自然资源产权主体行使权利和履行义务的有效监管。

牵头单位：省国土厅，配合单位：省发改委、环保厅、农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、国有自然资源资产管理局

三、保障措施

（一）加强组织领导。省国土厅牵头建立自然资源产权制度改革联席会议机制。各相关部门按照职责分工，各司其职，密切合作，细化任务分工，明确责任主体、时间进度，确保改革实施工作落到实处。

（二）建立协同机制。自然资源产权制度改革要加强与自然资源统一确权登记制度、全民所有自然资源资产有偿使用制度、自然资源管理体制、生态保护补偿制度等相关改革的衔接协调，增强改革的系统性、整体性和协同性。改革措施确需突破现行法律、法规、规章的，要按程序报批，取得授权后实施。

（三）强化检查督促。各相关部门要大胆探索，勇于创新，结合实际情况，建立督查督办机制，聚集重点难点问题，将具体改革任务、措施落到实处。改革中出现的新情况、新问题要及时上报，争取上级及有关部门的支持指导。

（四）做好宣传引导。加大对自然资源产权制度改革的宣传力度，加强政策解读，积极引导舆论，回应社会关切，为改革营造良好舆论氛围和社会环境。

附件：自然资源权利类型（试行）